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各市、縣人民政府,省人民政府各部門:
為全面貫徹《中華人民共和國預(yù)算法》,根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)和《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部人民銀行銀監(jiān)會關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續(xù)融資問題意見的通知》(國辦發(fā)〔2015〕40號)精神,現(xiàn)就我省加強政府性債務(wù)管理工作提出以下意見。
一、總體要求
(一)指導(dǎo)思想。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神,緊緊圍繞省委加快財稅體制改革的要求,加快建立“責(zé)、權(quán)、利”相匹配和“借、用、還”相統(tǒng)一的政府性債務(wù)管理機制,有效發(fā)揮政府規(guī)范舉債的積極作用,防范化解財政金融風(fēng)險,妥善處理存量債務(wù)和在建項目后續(xù)融資問題,切實滿足實體經(jīng)濟合理融資需求,促進全省經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。
(二)基本原則。
1.統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),分級負責(zé)。省政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全省政府性債務(wù)管理工作,各省轄市、縣(市、區(qū))政府對本行政區(qū)域內(nèi)政府性債務(wù)負責(zé),政府主要負責(zé)人是第一責(zé)任人。
2.分清責(zé)任,疏堵結(jié)合。分清政府債務(wù)和企業(yè)債務(wù)的邊界,切實做到誰借誰還、風(fēng)險自擔。加快建立規(guī)范的政府舉債融資機制,堅決制止違法違規(guī)舉債。
3.規(guī)模控制,分類管理。對政府債務(wù)規(guī)模實行限額管理,嚴格政府舉債程序,規(guī)范債務(wù)資金管理,把政府債務(wù)分類納入全口徑預(yù)算管理。
4.防范風(fēng)險,穩(wěn)步推進。牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險的底線,穩(wěn)步推進政府性債務(wù)管理改革,妥善處理存量債務(wù),積極推進依法合規(guī)融資,確保在建項目有序推進。
二、政府性債務(wù)范圍和用途
(一)政府性債務(wù)范圍。根據(jù)政府對債務(wù)的償還責(zé)任和法律責(zé)任不同,政府性債務(wù)分為政府債務(wù)和或有債務(wù)。
1.政府債務(wù)。政府債務(wù)是政府負有直接償還責(zé)任的債務(wù),包括存量政府債務(wù)和新增政府債務(wù)。存量政府債務(wù)是清理甄別后截至2014年12月31日政府負有償還責(zé)任的債務(wù)。新增政府債務(wù)是2015年1月1日起經(jīng)國務(wù)院批準,通過發(fā)行政府債券方式舉借的政府負有償還責(zé)任的債務(wù)和一定期限內(nèi)符合條件的在建項目后續(xù)融資納入政府債務(wù)的部分。
2.或有債務(wù)。或有債務(wù)主要是政府提供直接或間接擔保,當債務(wù)人無法償還債務(wù)時,政府負有連帶償債責(zé)任的債務(wù)。
(二)債務(wù)資金用途。除國家另有規(guī)定外,政府舉借的債務(wù)只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù),不得以支持公益性事業(yè)發(fā)展名義舉借債務(wù)用于經(jīng)常性支出或樓堂館所建設(shè),不得挪用債務(wù)資金或擅自改變既定資金用途。或有債務(wù)資金按規(guī)定用途使用。
三、建立規(guī)范的政府舉債融資機制
(一)依法適度舉借政府債務(wù)。省政府依法統(tǒng)一舉借全省政府債務(wù),省轄市、縣(市、區(qū))政府確需舉借債務(wù)的由省政府代為舉借。政府債務(wù)不得通過企事業(yè)單位等舉借。剝離融資平臺公司政府融資職能,融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。
(二)規(guī)范政府舉債程序。省政府授權(quán)省財政廳通過發(fā)行債券方式舉借政府債務(wù)。發(fā)展沒有收益的公益性事業(yè)確需政府舉借一般債務(wù)的,通過發(fā)行一般債券融資,主要以一般公共預(yù)算收入償還。發(fā)展有一定收益的公益性事業(yè)確需政府舉借專項債務(wù)的,通過發(fā)行專項債券融資,以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。
(三)對債務(wù)規(guī)模實行限額管理。在國務(wù)院批準的政府債務(wù)余額限額和新增限額內(nèi),省政府提出限額意見,編制預(yù)算調(diào)整方案,報省人大或其常委會批準。省財政廳在批準限額內(nèi),根據(jù)債務(wù)風(fēng)險、財力狀況等因素測算,提出省級和省轄市、縣(市、區(qū))的政府債務(wù)限額,報省政府批準后下達。省轄市、縣(市、區(qū))政府在省級批準的限額內(nèi),研究提出本地限額意見;在批準限額內(nèi)舉借債務(wù)的,須報同級人大或其常委會批準,列入本級預(yù)算或調(diào)整預(yù)算。
(四)債務(wù)分類納入預(yù)算。政府債務(wù)收支分類納入預(yù)算,債務(wù)支出實行國庫集中支付管理。一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理,專項債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理。政府和社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理。各部門、各單位要將債務(wù)收支納入部門和單位預(yù)算管理。
(五)加強債券發(fā)行兌付管理。財政部門負責(zé)政府債券發(fā)行兌付工作,同時加強對債券資金使用的監(jiān)督管理。債券資金使用單位要按照相關(guān)要求,積極配合提供準確的項目資料,確保政府債券順利發(fā)行。對采用定向承銷方式發(fā)行的地方政府債券,按照財政部、人民銀行總行、中國銀監(jiān)會等部門有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
四、控制和化解政府債務(wù)風(fēng)險
(一)落實償債資金。債務(wù)單位要落實償債責(zé)任,明確償債期限,按時還本付息。政府要統(tǒng)籌各類財政資金,及時足額償還政府債務(wù)。一般公共預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的超收收入,除補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金外,只能用于沖減赤字或化解政府債務(wù)。預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金編制年度預(yù)算調(diào)入使用后的規(guī)模超過當年本級一般公共預(yù)算支出總額(含對下級轉(zhuǎn)移支付)5%的,各級政府要加大沖減赤字或化解政府債務(wù)支出力度。加強償債準備金管理,對已經(jīng)設(shè)立的各類償債準備金,要納入預(yù)算管理,優(yōu)先用于償還到期政府存量債務(wù);落實國家規(guī)定,省轄市、縣(市、區(qū))政府不得新設(shè)各種形式的償債準備金,確需償債的,一律編制三年滾動預(yù)算并分年度納入預(yù)算安排。
(二)建立風(fēng)險預(yù)警機制。省財政廳根據(jù)省轄市、縣(市、區(qū))政府一般債務(wù)、專項債務(wù)、或有債務(wù)等情況,測算債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等指標,評估省轄市、縣(市、區(qū))政府債務(wù)風(fēng)險狀況,對債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)提出預(yù)警。被預(yù)警的債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)要制定化解債務(wù)風(fēng)險方案,積極采取措施,逐步降低風(fēng)險。債務(wù)風(fēng)險相對較低的地區(qū)要合理控制債務(wù)余額的規(guī)模和增長速度。
(三)建立應(yīng)急處置機制。硬化預(yù)算約束,防范道德風(fēng)險,省轄市、縣(市、區(qū))政府對其舉借的債務(wù)負有償還責(zé)任,省級政府實行不救助原則。省轄市、縣(市、區(qū))政府出現(xiàn)償債困難時,要積極通過控制項目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費、處置存量資產(chǎn)等方式,多渠道籌集資金償還債務(wù)。省轄市、縣(市、區(qū))政府難以自行償還債務(wù)時,要及時上報,啟動應(yīng)急處置預(yù)案,切實化解債務(wù)風(fēng)險,并追究相關(guān)人員責(zé)任。
(四)推廣使用政府和社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則,使投資者有長期穩(wěn)定收益。投資者按照市場化原則出資,按約定規(guī)則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化等市場化方式舉債并承擔償債責(zé)任。政府對投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等相關(guān)責(zé)任,不承擔投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。各地原融資平臺公司不承擔政府融資職能后,可通過市場化改制,建立現(xiàn)代企業(yè)制度,實現(xiàn)市場化運營,作為實施主體承接政府和社會資本合作項目。
五、妥善處理存量債務(wù)和在建項目后續(xù)融資問題
(一)積極降低存量政府債務(wù)利息負擔。規(guī)范管理存量政府債務(wù),屬于政府應(yīng)當償還的債務(wù),相應(yīng)納入一般債務(wù)和專項債務(wù),分類納入預(yù)算管理。積極通過發(fā)行政府債券方式置換存量政府債務(wù),降低利息負擔,優(yōu)化期限結(jié)構(gòu),騰出更多資金用于重點項目建設(shè)。
(二)妥善償還到期債務(wù)。對企事業(yè)單位舉借的不屬于政府應(yīng)當償還的到期債務(wù),要遵循市場規(guī)則處理,減少行政干預(yù)。對項目自身運營收入能夠按時還本付息的債務(wù),要繼續(xù)通過項目收入償還。對項目自身運營收入不足以還本付息的債務(wù),債權(quán)債務(wù)人要共同協(xié)商,重新修訂補充合同,解決違規(guī)擔保和抵(質(zhì))押問題,或通過控制項目投資規(guī)模、處置存量資產(chǎn)、壓縮其他開支等措施,多渠道籌集償債資金。對確需政府履行擔保責(zé)任的債務(wù),省轄市、縣(市、區(qū))政府要切實依法履行協(xié)議約定,作出妥善安排。有關(guān)債務(wù)舉借單位和連帶責(zé)任人要按照協(xié)議認真落實償債責(zé)任,明確償債時限,按時還本付息,不得單方面改變原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系,不得轉(zhuǎn)嫁償債責(zé)任和逃廢債務(wù)。對確已形成損失的存量債務(wù),債權(quán)人要按照商業(yè)化原則承擔相應(yīng)責(zé)任和損失。
(三)妥善解決平臺公司在建項目后續(xù)融資問題。各級政府要依法合規(guī)支持融資平臺公司在建項目后續(xù)融資,保障在建項目續(xù)建和收尾。銀行業(yè)金融機構(gòu)要兼顧促發(fā)展和防風(fēng)險,嚴格規(guī)范信貸管理,切實加強風(fēng)險識別和風(fēng)險控制,做好后續(xù)融資管理工作。對2014年9月21日前融資平臺公司已經(jīng)相關(guān)投資主管部門依照有關(guān)規(guī)定完成審批、核準或備案手續(xù),并已開工建設(shè)的項目,區(qū)分存量和增量融資需求實施分類管理。
1.支持存量融資需求。對在2014年12月31日前已簽訂具有法律效力的借款合同并已放款,但合同尚未到期的融資平臺公司在建項目貸款,銀行業(yè)金融機構(gòu)要在全面把控風(fēng)險、落實信貸條件的前提下,繼續(xù)按照合同約定發(fā)放貸款,不得盲目抽貸、壓貸、停貸。對在2014年12月31日前已簽訂具有法律效力的借款合同,且合同到期的融資平臺公司在建項目貸款,如果項目自身運營收入不足以還本付息,銀行業(yè)金融機構(gòu)可與當?shù)卣⑷谫Y平臺公司協(xié)商,在后續(xù)借款與前期借款合同約定的責(zé)任一致,且確保借款合同金額不增加的前提下,重新修訂借款合同,合理確定貸款期限,補充合格有效抵(質(zhì))押品。
2.規(guī)范實施增量融資。融資平臺公司在建項目中應(yīng)由財政支持的增量融資需求,在依法合規(guī)、規(guī)范管理的前提下,可統(tǒng)籌財政資金和社會資本等各類資金,保障在建項目續(xù)建和收尾。對已簽合同貸款額不能滿足建設(shè)需要,且適宜采取政府和社會資本合作模式的融資平臺公司在建項目,優(yōu)先采取政府和社會資本合作模式,彌補在建項目增量融資需求。對已簽合同貸款額不能滿足建設(shè)需要,且符合國家有關(guān)規(guī)定并確實沒有其他建設(shè)資金來源,但又暫時不宜轉(zhuǎn)為政府和社會資本合作模式的融資平臺公司在建項目,增量融資需求納入政府預(yù)算管理,按法律要求和有關(guān)規(guī)定發(fā)行政府債券解決。
六、加強政府或有債務(wù)監(jiān)管
(一)嚴格限定新增或有債務(wù)。新發(fā)生或有債務(wù)嚴格限定在依法擔保的范圍內(nèi),并根據(jù)擔保合同依法承擔相關(guān)責(zé)任。除經(jīng)國務(wù)院批準為使用外國政府或國際經(jīng)濟組織貸款進行轉(zhuǎn)貸的項目外,政府及其所屬部門不得違法為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔保。
(二)堅決制止各類違法違規(guī)行為。各級政府及所屬機關(guān)事業(yè)單位、社會團體不得出具擔保函、承諾函、安慰函等直接或變相擔保協(xié)議,不得以機關(guān)事業(yè)單位及團體的國有資產(chǎn)為其他單位或企業(yè)融資進行抵押或質(zhì)押,不得為其他單位或企業(yè)的回購協(xié)議提供擔保,不得從事其他違法違規(guī)擔保承諾行為。國有企業(yè)及轉(zhuǎn)型改造后的原融資平臺公司舉借的債務(wù)實行市場化運作,不納入政府債務(wù),政府在出資范圍內(nèi)依法履行出資人職責(zé),或依法承擔政府采購協(xié)議、政府和社會資本合作合同等約定的責(zé)任。政府及其所屬部門對企業(yè)的注資、財政補貼等行為必須依法合規(guī),不得違法為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔保,不得通過“保底回購”等形式變相舉借政府債務(wù)。進一步規(guī)范土地出讓管理,堅決制止違法違規(guī)出讓土地及融資行為。
(三)加強風(fēng)險防控。或有債務(wù)確需政府依法承擔連帶償還責(zé)任的,按程序轉(zhuǎn)化為政府債務(wù),財政部門編制預(yù)算調(diào)整方案,經(jīng)本級政府同意后報本級人大或其常委會審批,債務(wù)余額納入政府債務(wù)限額管理,償債資金納入相應(yīng)政府預(yù)算管理。
七、完善配套保障制度
(一)完善債務(wù)統(tǒng)計報告和公開制度。加快建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度,全面反映政府的資產(chǎn)負債情況。企事業(yè)單位為公益性項目舉借的由非財政資金償還的債務(wù),要編制債務(wù)收支計劃,納入單位預(yù)算管理。債務(wù)單位要高度重視債務(wù)統(tǒng)計工作,按要求及時填報債務(wù)數(shù)據(jù),確保數(shù)據(jù)的準確性,錄入政府性債務(wù)專網(wǎng)的數(shù)據(jù)不得隨意刪減變更。逐步建立政府性債務(wù)公開機制,加強政府信用體系建設(shè),規(guī)范債券發(fā)行政府信用評級,自覺接受社會監(jiān)督。
(二)建立考核和問責(zé)機制。完善債務(wù)管理考核評價體系,將政府性債務(wù)狀況作為重要指標納入省轄市、縣(市、區(qū))政府政績考核內(nèi)容。對脫離實際過度舉債、違法違規(guī)舉債或擔保、違規(guī)使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)等行為,按照有關(guān)規(guī)定追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。
(三)強化債權(quán)人約束。金融機構(gòu)等不得違法違規(guī)向政府提供融資,不得要求政府違法違規(guī)提供擔保。金融機構(gòu)等購買政府債券要符合監(jiān)管規(guī)定,向?qū)儆谡蛴袀鶆?wù)舉借主體的企業(yè)法人等提供融資要嚴格規(guī)范信貸管理,切實加強風(fēng)險識別和風(fēng)險管理。金融機構(gòu)等違法違規(guī)提供政府性融資的,要自行承擔相應(yīng)損失,并按照商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法等法律、法規(guī)追究相關(guān)機構(gòu)和人員的責(zé)任。
八、加強組織領(lǐng)導(dǎo)
各地、各部門要高度重視政府性債務(wù)管理工作,把思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院和省委、省政府決策部署上來。市、縣級政府要切實擔負起加強政府性債務(wù)管理、防范化解財政金融風(fēng)險的責(zé)任,結(jié)合實際制定具體方案,政府主要負責(zé)人要作為第一責(zé)任人,認真抓好政策落實。財政部門作為政府性債務(wù)歸口管理部門,要完善政府債務(wù)管理制度,充實債務(wù)管理力量,做好債務(wù)規(guī)模控制、預(yù)算管理、債券發(fā)行、統(tǒng)計分析和風(fēng)險監(jiān)控等工作,與人民銀行、銀監(jiān)等部門加強政府性債務(wù)信息共享;發(fā)展改革部門要加強政府投資計劃管理和項目審批,從嚴審批債務(wù)風(fēng)險較高地方的新開工項目;金融監(jiān)管部門要加強監(jiān)管,正確引導(dǎo)金融機構(gòu)依法合規(guī)開展業(yè)務(wù),不得違法違規(guī)提供融資;審計部門要依法加強對政府性債務(wù)的審計監(jiān)督,將政府性債務(wù)狀況納入對省轄市、縣(市、區(qū))政府和有關(guān)部門主要負責(zé)人的經(jīng)濟責(zé)任審計范圍,促進完善債務(wù)管理制度,防范風(fēng)險,提高資金使用效益;監(jiān)察部門要會同有關(guān)部門對違規(guī)違法融資行為嚴格實行責(zé)任追究,對觸犯刑律的,移交司法機關(guān)依法處理。各地、各部門要切實履行職責(zé),加強協(xié)調(diào)配合,全面做好加強政府性債務(wù)管理各項工作,確保政策貫徹落實到位。
河南省人民政府
2016年2月23日
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